Konvensi Konstitusi di Philadelphia mereda, rancangan hukum tertinggi Amerika Serikat hampir selesai, dan George Mason, penulis Deklarasi Hak-Hak Virginia, menjadi gelisah. Selama berlangsungnya konvensi, lelaki berusia 61 tahun itu menjadi takut akan pemerintahan baru yang kuat yang diciptakan oleh rekan-rekannya. Mason mengira presiden bisa menjadi tiran yang menindas seperti George III.
Maka pada 8 September 1787, ia bangkit untuk menanyakan kepada sesama delegasi pertanyaan penting historis. Mengapa, Mason bertanya, adalah pengkhianatan dan penyuapan satu-satunya alasan dalam rancangan Konstitusi untuk memakzulkan presiden? Pengkhianatan, dia memperingatkan, tidak akan termasuk "upaya untuk menumbangkan Konstitusi."
Setelah bolak-balik yang tajam dengan sesama warga Virgin James Madison, Mason muncul dengan kategori lain pelanggaran yang tidak dapat ditembus: "kejahatan berat dan pelanggaran ringan lainnya." Orang Amerika telah memperdebatkan makna ungkapan yang jelas-jelas terbuka ini sejak itu. Tetapi penyertaannya, serta bimbingan yang ditinggalkan para Pendiri mengenai interpretasinya, menawarkan lebih banyak perlindungan terhadap kekuatan eksekutif yang berbahaya daripada yang disadari banyak orang.
Dari semua Pendiri yang memperdebatkan pemakzulan, tiga warga Virgin — Mason, Madison, dan delegasi Edmund Randolph — melakukan yang terbaik untuk menetapkan visi kapan Kongres harus mengeluarkan seorang presiden dari jabatannya. Meskipun orang-orang itu memiliki posisi yang sangat berbeda dalam Konstitusi, debat mereka di Philadelphia dan pada konvensi Virginia yang meratifikasi di Richmond menghasilkan definisi penting tentang pelanggaran yang tidak dapat ditembus. Dan kesepakatan akhir mereka — bahwa seorang presiden harus dihukum karena penyalahgunaan kekuasaan yang menumbangkan Konstitusi, integritas pemerintah, atau aturan hukum — tetap penting bagi perdebatan yang kita alami hari ini, 230 tahun kemudian.
Ketiga orang itu mengambil peran utama di Konvensi Konstitusi segera setelah diadakan pada 25 Mei 1787. Pada minggu pertama, Randolph, gubernur Virginia berusia 33 tahun, memperkenalkan Rencana Virginia, yang ditulis oleh Madison, yang kemudian menjadi titik awal untuk pemerintah nasional yang baru. Mason, salah satu penanam terkaya Virginia dan pembentuk utama konstitusi baru negara asalnya, adalah delegasi pertama yang berpendapat bahwa pemerintah perlu memeriksa kekuatan eksekutif. “Beberapa cara untuk menggantikan hakim yang tidak layak” diperlukan, ia berargumen pada 2 Juni, tanpa “menjadikan Eksekutif sebagai makhluk legislatif semata.” Setelah debat singkat, konvensi menyetujui bahasa yang diusulkan dalam Virginia Plan: eksekutif akan "dapat dilepas karena impeachment dan hukuman atas malpraktek atau pengabaian tugas" - sebuah standar luas yang kemudian akan ditulis ulang oleh para delegasi.
Mason, Madison, dan Randolph semuanya berbicara untuk membela pemakzulan pada 20 Juli, setelah Charles Pinckney dari South Carolina dan Gouverneur Morris dari Pennsylvania pindah untuk menyerang pemakzulan. "[Jika presiden] harus dipilih kembali, itu akan menjadi bukti yang cukup tentang kepolosannya, " bantah Morris. "[Pemberlakuan] akan membuat Eksekutif bergantung pada mereka yang akan dimakzulkan."
"Apakah ada orang di atas keadilan?" Mason bertanya. "Apakah orang itu akan berada di atasnya yang dapat melakukan ketidakadilan yang paling luas?" Calon presiden mungkin menyuap pemilih untuk mendapatkan kursi kepresidenan, usul Mason. "Apakah orang yang telah melakukan korupsi, dan dengan cara itu mendapatkan pengangkatannya pada tingkat pertama, akan menderita untuk menghindari hukuman dengan mengulangi kesalahannya?"
Madison berpendapat bahwa Konstitusi membutuhkan ketentuan "untuk membela masyarakat terhadap ketidakmampuan, kelalaian, atau perfusi Ketua Hakim." Menunggu untuk memilih dia keluar dari kantor dalam pemilihan umum tidak cukup baik. "Dia mungkin mengubah pemerintahannya menjadi skema peculasi" - penggelapan - "atau penindasan, " Madison memperingatkan. "Dia mungkin mengkhianati kepercayaannya pada kekuatan asing."
Randolph menyetujui kedua front ini. "Eksekutif akan memiliki peluang besar untuk menyalahgunakan kekuasaannya, " ia memperingatkan, "terutama pada saat perang, ketika kekuatan militer, dan dalam beberapa hal uang publik, akan berada di tangannya." Para delegasi memilih, 8 negara bagian untuk 2, untuk membuat eksekutif dapat dilepas dengan impeachment.
Delegasi Virginia meminjam model mereka untuk impeachment dari Parlemen Inggris. Selama 400 tahun, anggota parlemen Inggris telah menggunakan pemakzulan untuk melakukan kontrol atas menteri raja. Seringkali, Parlemen memintanya untuk memeriksa penyalahgunaan kekuasaan, termasuk ketidakwajaran dan upaya untuk menumbangkan negara. House of Commons '1640 artikel pemakzulan terhadap Thomas Wentworth, Earl of Strafford, menuduh "bahwa ia ... telah berusaha keras untuk menumbangkan Hukum Dasar dan Pemerintahan Alam ... dan sebagai gantinya, untuk memperkenalkan Arbitrary dan Tirani Pemerintah menentang Hukum. ”(The House of Lords menghukum Strafford, yang digantung pada tahun 1641.)
Konstitusi AS menjabarkan proses yang meniru Inggris: Dewan Perwakilan memaknai, seperti yang dilakukan Dewan Perwakilan Rakyat, sementara Senat mencoba dan memindahkan pejabat itu, seperti yang dilakukan House of Lords. Tetapi tidak seperti di Inggris, di mana pemakzulan adalah masalah hukum pidana yang dapat menyebabkan hukuman penjara, Rencana Virginia mengusulkan bahwa proses pemakzulan hanya mengarah pada pengangkatan presiden dari jabatannya dan diskualifikasi dari memegang jabatan masa depan. Setelah dicabut, Konstitusi mengatakan, presiden masih dapat didakwa dan diadili di pengadilan reguler.
Namun, pada bulan September, para delegasi belum menyelesaikan pertanyaan terberat pemakzulan: Apa sebenarnya pelanggaran yang tidak bisa ditembus itu? Pada tanggal 4 September, Komite Masalah yang Ditunda, yang ditunjuk untuk menyelesaikan perselisihan paling sulit dalam konvensi, telah menggantikan standar "malpraktek atau pengabaian tugas" untuk pemakzulan dengan yang lebih sempit: "pengkhianatan dan penyuapan."
Membatasi pemakzulan terhadap kasus pengkhianatan dan penyuapan, Mason memperingatkan pada 8 September, "tidak akan mencapai banyak pelanggaran besar dan berbahaya." Untuk mengajukan kasusnya, ia menunjuk ke sebuah pemakzulan yang terjadi di Inggris Raya pada waktu itu — yaitu Warren Hastings, yang Gubernur Jenderal India.
Hastings telah dimakzulkan pada Mei 1787, bulan yang sama konvensi konstitusi AS dibuka. House of Commons menuduh Hastings dengan campuran pelanggaran pidana dan pelanggaran non-pidana, termasuk menyita tanah dan memprovokasi pemberontakan di beberapa bagian India. Pengadilan Hastings oleh House of Lords sedang menunggu sementara delegasi Amerika berdebat di Philadelphia. Mason berpendapat kepada rekan-rekan delegasinya bahwa Hastings dituduh melakukan penyalahgunaan kekuasaan, bukan pengkhianatan, dan bahwa Konstitusi perlu untuk menjaga terhadap seorang presiden yang mungkin melakukan kesalahan seperti yang diduga terhadap Hastings. (Pada akhirnya, House of Lords membebaskan Hastings pada 1795.)
Mason, yang takut akan presiden yang tidak terkontrol dan tidak terkontrol, mengusulkan untuk menambahkan “administrasi yang salah” sebagai penyebab ketiga untuk memakzulkan presiden. Tuduhan seperti itu sudah menjadi alasan pemakzulan di enam negara bagian, termasuk Virginia.
Tetapi pada titik ini, Madison keberatan. Lulusan Princeton yang ilmiah, satu generasi yang lebih muda dari Mason pada usia 36, melihat ancaman terhadap keseimbangan kekuatan yang telah ia bantu buat. "Jadi, istilah yang samar-samar akan setara dengan masa jabatan selama kesenangan Senat, " katanya. Dengan kata lain, Madison takut Senat akan menggunakan kata "maladministrasi" sebagai alasan untuk mengeluarkan presiden kapan pun diinginkan.
Jadi Mason menawarkan pengganti: "kejahatan tinggi dan pelanggaran ringan terhadap Negara." Parlemen Inggris telah memasukkan frasa yang sama dalam artikel impeachment sejak 1450. Kompromi ini memuaskan Madison dan sebagian besar delegasi Konvensi lainnya. Mereka menyetujui amandemen Mason tanpa debat lebih lanjut, 8 menyatakan menjadi 3, tetapi menambahkan “melawan Amerika Serikat, ” untuk menghindari ambiguitas.
Sayangnya untuk semua orang yang berdebat karena pelanggaran yang tidak dapat ditembus, Komite Konvensi tentang Gaya dan Revisi, yang seharusnya meningkatkan rancangan bahasa Konstitusi tanpa mengubah artinya, menghapus frasa “melawan Amerika Serikat.” Tanpa frasa itu, yang menjelaskan apa yang disebut "kejahatan tinggi, " banyak orang Amerika percaya bahwa "kejahatan tinggi" hanya berarti kejahatan yang diidentifikasi dalam hukum pidana.
Sejarawan memperdebatkan apakah para Pendiri mendapatkan keseimbangan impeachment tepat atau setuju dengan standar yang tidak jelas yang seringkali terlalu lemah untuk menghentikan presiden kekaisaran. Pertimbangkan impeachment tahun 1868 dari Presiden Andrew Johnson, yang lolos dari pemindahan dengan satu suara di Senat. John F. Kennedy, dalam bukunya 1955 bukunya Profiles In Courage, merayakan suara ayunan Senator Edmund Ross untuk pembebasan Johnson. Kennedy, yang menggemakan kekhawatiran Madison tentang Senat yang menggulingkan presiden karena alasan politik, menyatakan bahwa Ross "mungkin telah dipertahankan untuk diri kita sendiri dan keturunan pemerintah Konstitusi di Amerika Serikat."
Tetapi Johnson menghabiskan sebagian besar masa kepresidenannya untuk melemahkan undang-undang Rekonstruksi yang disahkan oleh Kongres, atas veto-veto-nya, untuk melindungi hak-hak dan keselamatan orang-orang Selatan berkulit hitam. “Untuk sebagian besar, kegagalan Rekonstruksi dapat disalahkan sendirian atas penyalahgunaan wewenang kebijaksanaan Presiden Johnson, ” tulis Michael Les Benedict dalam bukunya tahun 1973, The Impeachment and Trial of Andrew Johnson. Namun DPR menolak upaya luas untuk memakzulkan Johnson karena penyalahgunaan kekuasaan pada tahun 1867, karena banyak anggota Kongres merasa seorang presiden harus melakukan kejahatan untuk dimakzulkan. Sebaliknya, Johnson dimakzulkan pada tahun 1868 karena memecat Sekretaris Perang Edwin Stanton yang melanggar Tenure of Office Act. Undang-undang itu bisa dibilang tidak konstitusional - sebuah faktor yang berkontribusi pada keputusan Senat untuk dibebaskan.
Komite Kehakiman House 1974 menempatkan contoh Inggris disukai oleh Mason untuk digunakan selama skandal Watergate Nixon. "Kejahatan tinggi dan pelanggaran ringan, " kata laporan staf komite, awalnya merujuk pada "kerusakan negara dalam bentuk-bentuk seperti penyalahgunaan dana, penyalahgunaan kekuasaan resmi, pengabaian tugas, perambahan hak prerogatif Parlemen, korupsi, dan pengkhianatan kepercayaan, "Tuduhan bahwa" tidak selalu terbatas pada hukum umum atau pengabaian hukum atau kejahatan. "
Komite menyetujui tiga pasal pemakzulan terhadap Nixon dengan alasan ini, menuduhnya menghalangi keadilan dan merongrong pemerintahan konstitusional. Dewan penuh tidak pernah memberikan suara pada pemakzulan, tetapi artikel yang diusulkan membantu memaksa pengunduran diri presiden dua minggu kemudian.
Ketika Madison, Mason, dan Randolph bersatu kembali di Richmond pada bulan Juni 1788 untuk konvensi Virginia untuk meratifikasi Konstitusi, mereka melanjutkan debat mereka tentang masalah pelanggaran yang tidak dapat ditembus. Pada saat itu masing-masing orang telah mengambil posisi berbeda dalam Konstitusi. Madison telah muncul sebagai arsitek dan juara utama, dan Mason sebagai lawan utama yang menyatakan "itu akan berakhir baik dalam monarki, atau aristokrasi tiran." Randolph, sementara itu, telah memilih menentang Konstitusi di Philadelphia pada September 1787, tetapi mengayunkan pilih ya pada 1788 setelah delapan negara bagian lain telah meratifikasinya. Ketidaksetujuan mereka menerangi diskusi tentang kekuasaan presiden di era modern.
Ketika Mason berargumen bahwa "kekuatan besar Eropa, seperti Prancis dan Inggris, " dapat merusak presiden, Randolph menjawab bahwa itu akan menjadi pelanggaran yang tidak dapat ditembus oleh presiden untuk melanggar pasal-pasal konstitusi Konstitusi dengan mengambil pembayaran dari kekuatan asing. Randolph menetapkan bahwa pelanggaran terhadap Konstitusi akan merupakan kejahatan tinggi dan pelanggaran ringan - dan juga akan mengkhianati AS kepada pemerintah asing.
Dan dalam sebuah argumen dengan Madison, Mason memperingatkan bahwa seorang presiden dapat menggunakan kekuatan pengampunan untuk menghentikan penyelidikan atas kemungkinan kejahatan dalam pemerintahannya sendiri. "Dia mungkin sering mengampuni kejahatan yang disarankan sendiri, " bantah Mason. "Jika dia memiliki kekuatan untuk memberikan pengampunan sebelum dakwaan, atau hukuman, bukankah dia tidak menghentikan penyelidikan dan mencegah deteksi?"
Impeachment, Madison menanggapi, bisa memaksakan pemeriksaan yang diperlukan untuk penyalahgunaan presiden atas kekuasaan pengampunan. "Jika Presiden terhubung, dengan cara yang mencurigakan, dengan siapa pun, " kata Madison, "dan ada alasan untuk percaya bahwa dia akan melindungi dia, DPR dapat memakzulkan dia."
