Tinjau balik modern cenderung memandang Perang Teluk Persia sebagai kesuksesan politik yang tak terbantahkan dan terus terang, tanda penting dari kepresidenan George HW Bush. Operasi Badai Gurun, seperti namanya, adalah operasi skala besar yang menghasilkan kemenangan menentukan AS. Ini mengerahkan setengah juta pasukan, berlangsung hanya enam minggu singkat mulai Januari 1991, membebaskan Kuwait dari pendudukan Irak dan mengakibatkan lebih sedikit dari 150 kematian pertempuran AS - meskipun menewaskan sekitar 20.000-30.000 tentara Irak. "Kami menang, dan kami menang besar, " kata Sekretaris Negara Bush, James Baker, tentang konflik dalam wawancara tahun 1996 dengan "Frontline" PBS. "Ketika orang melihat kembali pada ini, mereka akan melihatnya sebagai contoh buku teks tentang cara di mana masyarakat dunia dapat bereaksi terhadap agresi yang tidak diprovokasi."
Pendudukan militer Irak atas Kuwait dimulai pada 2 Agustus 1990, konsekuensi dari tuduhan diktator Saddam Hussein bahwa negara kecil itu mencuri minyak dari ladang di sisi Irak perbatasan mereka dan berkonspirasi dengan Arab Saudi untuk menjual minyak dengan harga rendah ke Barat. . Negara-negara di seluruh dunia mengutuk agresi Irak. Dewan Keamanan PBB mengeluarkan sanksi ekonomi terhadap Irak, membekukan aset asing negara itu dan memberlakukan embargo perdagangan yang melumpuhkan. AS dan sekutu-sekutu NATO-nya menyerbu pasukan ke Arab Saudi pada 7 Agustus untuk mengintimidasi Hussein dan untuk mempertahankan Arab Saudi jika terjadi serangan Irak, sebuah upaya dengan nama sandi Operasi Desert Shield.
Dari sudut pandang masyarakat internasional, invasi Irak menuntut pertempuran - bagian PBB bahwa Resolusi November 678 mengizinkan tindakan militer terhadap Irak jika pasukan Hussein tidak mundur pada 15 Januari tahun berikutnya. Ketika tenggat waktu semakin dekat dan Hussein terus menolak resolusi-resolusi diplomatik, Presiden Bush sangat meyakini akan diperlukan untuk menyerang - mengadvokasi peningkatan Operasi Desert Shield ke dalam Operation Desert Storm. Setelah berminggu-minggu dan berbulan-bulan berpolitik di belakang layar dan di media, Bush secara resmi meminta izin Kongres untuk aksi militer dalam sebuah surat pada 8 Januari 1991.
Di Kongres, memori Teluk Tonkin Resolusi 1964, yang memberi wewenang Presiden Johnson untuk memperluas konflik di Vietnam, menggantung di atas perdebatan. "Dari 17.000 suara yang saya berikan, satu-satunya yang saya sesali adalah yang saya berikan untuk Teluk Tonkin Resolution, " kata Charles Bennett, seorang Demokrat Florida, di lantai House. "Saya tahu itu adalah deklarasi perang, seperti halnya ... ukuran sebelum kita hari ini." Lampu hijau kongres yang akhirnya diterima Bush tiga hari kemudian adalah otorisasi kekuatan militer dengan margin tersempit sejak Perang 1812.
Namun, seluruh perdebatan itu bisa diperdebatkan seandainya Presiden Bush memutuskan untuk tidak pergi ke Kongres sama sekali dan secara sepihak memerintahkan militer ke Kuwait, sebuah jalan yang ia pertimbangkan secara serius.
Bush menyadari konsekuensi dari tindakan seperti itu bisa sangat buruk. "Kongres dalam kekacauan, dan saya lebih bertekad untuk melakukan apa yang harus saya lakukan, " tulisnya dalam buku hariannya sebelum pemungutan suara. "Jika mereka tidak akan menggigit peluru, aku tahu. Mereka bisa mengajukan makalah pemakzulan jika mereka mau. ”Kemungkinan pemakzulan sangat tergantung di benaknya, muncul di buku hariannya empat kali lagi antara 12 Desember 1990 dan 13 Januari 1991.
Dalam pertemuan November dengan Presiden, Ketua Dewan Demokrat Tom Foley mengatakan kepada Bush, "Akan ada kekhawatiran besar jika Anda membuat keputusan secara sepihak oleh Anda sebagai Presiden." Banyak yang memilih menunda aksi militer melewati batas waktu PBB untuk memberikan sanksi ekonomi lebih banyak. waktu untuk bekerja, yang diyakini perwakilan Missouri, Dick Gephardt, bisa memakan waktu hingga satu setengah tahun. Senator Hawaii Daniel Inouye menguraikan taruhannya dengan tegas: "Jika Anda salah tentang ini, Anda akan dimakzulkan oleh Kongres, " katanya kepada Bush.
"Para perumus dengan jelas bermaksud bahwa sebelum menempatkan negara dalam perang, presiden akan mendapatkan persetujuan kongres. Tidak ada praktik yang menyarankan Konstitusi diubah pada skor itu - presiden perlu menghormati batasan-batasan itu, ”kata Michael Glennon, seorang profesor di Sekolah Diplomasi Fletcher di Tufts, tentang pola pikir Demokrat.
Pada pertengahan Desember, sebuah kohort yang semuanya terdiri dari 53 perwakilan dan satu senator dari Partai Demokrat telah mengajukan gugatan kepada Dellums v. Bush dalam upaya untuk secara resmi memerintahkan tindakan militer eksekutif sepihak. Pengadilan Distrik AS untuk Distrik Columbia menolak kasus tersebut dengan alasan bahwa rencana perang Bush tidak dibuat mati-matian, dan terlebih lagi, bahwa penggugat hanya mewakili sebagian kecil dari Kongres. "Hanya jika mayoritas Kongres meminta pertolongan dari pelanggaran terhadap kekuatan deklarasi perang konstitusionalnya maka barangkali berhak untuk menerimanya, " tulis Hakim Harold Greene dalam pendapatnya.
"Posisi Hakim Greene adalah kasusnya tidak siap untuk ditinjau, " kata Glennon, yang membantu menulis uraian singkat ACLU tentang kasus ini. “Tetapi Hakim Greene melakukan [aturan] bahwa Presiden akan bertindak di luar lingkup kekuasaan eksklusifnya [...] jika ia melanjutkan untuk menggunakan kekuatan melawan Irak tanpa persetujuan kongres. Jadi itu masih merupakan preseden yang penting. ”
Argumen pemerintahan Bush kepada publik adalah bahwa sejarah ada di pihak mereka. Menteri Pertahanan Dick Cheney menyebutkan pada saat itu bahwa cabang eksekutif telah menggunakan angkatan bersenjata pada lebih dari 200 kesempatan sepanjang sejarah AS, dengan hanya lima deklarasi perang yang disetujui secara kongres. Seorang pendukung lama otoritas eksekutif, Cheney adalah advokat vokal untuk tindakan sepihak di Teluk. “Saya tidak antusias pergi ke Kongres untuk meminta tambahan wewenang…. Secara hukum dan dari sudut pandang konstitusi, kami memiliki semua wewenang yang kami butuhkan, ”kenang Cheney lima tahun setelah konflik. "Jika kita kehilangan suara di Kongres, saya pasti akan merekomendasikan kepada Presiden kita maju saja."
Glennon mengatakan bahwa argumen preseden Cheney mengenai tindakan militer eksekutif unilateral "diusir setiap kali eksekutif menggunakan kekuatan tanpa persetujuan kongres."
“Jika Anda melihat daftar itu, hampir semua kasus ini melibatkan sedikit penggunaan kekuatan, perkelahian yang tidak penting dengan perompak atau pertempuran kecil dengan bandit lintas batas. Hanya segelintir yang melibatkan keterlibatan militer asing yang menempatkan negara secara keseluruhan dalam risiko, atau melibatkan potensi korban dalam skala besar selama periode waktu yang berlarut-larut, ”Glennon melanjutkan.
Sejarawan Russell Riley, kepala Program Sejarah Lisan Presiden di Universitas Virginia, setuju bahwa “ada sejarah intervensi militer yang sangat panjang di luar negeri - mulai dari perompak Barbary hingga misi helikopter gurun untuk mengeluarkan sandera dari Iran - tempat para presiden telah dengan bebas menggunakan kekuatan mereka tanpa izin dari Kongres. "Namun dia menambahkan peringatan bahwa" skala itu penting. Desert Storm adalah serangan militer besar. Skala yang kerdil hampir semua jenis intervensi sebelumnya. "
Bush, pada bagiannya, tegas. Dia sangat tersentuh oleh laporan Amnesty International yang mendokumentasikan pelanggaran hak asasi manusia yang terus dialami Kuwait, yang menanamkan dalam dirinya tekad yang melankolis tetapi bersemangat untuk mengakhiri pendudukan Irak oleh militer berarti dia percaya perlu. Dia membuat tekadnya sangat jelas dalam sambutannya berikutnya kepada direktur CIA saat itu, Bob Gates. “Jika saya tidak mendapatkan suara, saya akan tetap melakukannya. Dan jika saya dimakzulkan, biarlah. "
Publik tetap terpecah pada masalah ini; sehari sebelum Bush mengirim permintaannya, sebuah jajak pendapat New York Times CBS News menemukan bahwa 46 persen masyarakat menyukai perang dan 47 persen ingin memberikan sanksi lebih banyak waktu untuk bekerja.
Ketika perhitungan cambuk spekulatif menunjukkan bahwa Bush akan memiliki cukup suara dalam Kongres yang dikontrol Demokrat, Bush memutuskan bahwa memiliki otorisasi legislatif akan menghadirkan front persatuan yang kuat ke Irak. "[Resolusi kongres] akan membantu menghilangkan kepercayaan apa pun yang mungkin ada di benak para pemimpin Irak bahwa Amerika Serikat tidak memiliki kesatuan yang diperlukan untuk bertindak tegas dalam menanggapi agresi Irak yang berkelanjutan terhadap Kuwait, " tulisnya dalam suratnya kepada Kongres. Pada hari yang sama, Sekretaris Negara Baker bertemu dengan Menteri Luar Negeri Irak Tariq Aziz di Swiss dalam upaya terakhir untuk menyelesaikan konflik secara diplomatis. Penolakan Aziz terhadap tuntutan Baker memperkuat kasus Bush, karena semakin banyak legislator mulai setuju bahwa tindakan militer diperlukan.
Pada hari Sabtu, 12 Januari, resolusi itu disahkan, memberikan Presiden Bush wewenang tegas untuk berperang melawan Irak, sebagian besar berkat dukungan Partai Republik dan kelompok kecil Demokrat yang menentang kepemimpinan partai.
Pada akhirnya, kata Glennon, “preseden yang diciptakan [Bush] adalah ia berperang dengan persetujuan kongres. Itu bukan preseden presiden yang melarikan diri seperti gajah jahat, itu bukan preseden presiden yang mengacungkan hidungnya di Kongres, itu bukan citra seorang lelaki tangguh Clint Eastwood. Itu adalah gambar seorang presiden yang mematuhi maksud para perumus Konstitusi Amerika Serikat. ”
Masalah kekuatan perang konstitusional muncul lagi tujuh tahun kemudian, ketika Presiden Bill Clinton melanjutkan serangan udara NATO terhadap Serbia di Kosovo pada musim semi 1999 setelah mencoba dan gagal mencapai persetujuan Kongres penuh. Senat mengesahkan otorisasi kekuatan yang tidak mengikat pada 23 Maret 1999, setelah itu pengeboman segera dimulai - sebelum DPR memiliki kesempatan untuk memilihnya. Ketika DPR akhirnya mengambil undang-undang sebulan kemudian, resolusi gagal dalam pemilihan umum.
"DPR memang memilih menentang keterlibatan di Kosovo, dan Bill Clinton tetap berjuang, " mengkritik perwakilan Republik Peter King setelah konflik. "Dia melakukan pengeboman misi yang dilakukan di Kosovo setelah Dewan Perwakilan Rakyat memilih untuk tidak mengambil tindakan."
Dalam pandangan Glennon, pengesahan Clinton terhadap DPR dalam mengotorisasi serangan udara Kosovo adalah contoh yang jelas dari jenis eksekutif yang melampaui batas yang akhirnya diputuskan Bush untuk dihindari. "The Framers memberi Kongres kekuatan untuk memutuskan perang atau perdamaian karena suatu alasan: terlalu berisiko untuk menempatkan keputusan itu di tangan hanya satu orang, " katanya. “Sebelum Perang Teluk pertama, Presiden Bush menghargai niat para Framers; dalam pemboman Yugoslavia, Clinton tidak melakukannya. "
Preseden bagi kekuatan pembuat perang berubah menguntungkan Kongres ketika George W. Bush mendeklarasikan perang di Irak pada Maret 2003. Mengikuti jejak ayahnya, Bush 43 juga mencari otorisasi kongres tetapi sekali lagi dianggap pergi sendirian, lagi atas saran Dick Cheney, sekarang Wakil Presiden. Resolusi Oktober 2002 menerima mayoritas bikameral yang gemilang pada 3 Oktober 2002. "Itu pertaruhan, tapi itu pertaruhan yang bijaksana, " kata Riley. "Saya pikir dalam hal itu, sekali lagi karena lingkungan pasca-Perang Dingin itu, masuk akal baginya untuk kembali ke Kongres."
Baru-baru ini, keputusan Presiden Trump untuk menanggapi dugaan serangan senjata kimia Suriah dengan serangan udara yang tidak memiliki otorisasi kongres telah menuai kritik tajam konstitusional dari anggota Kongres. “Pemogokan Presiden Trump adalah ilegal. Dia tidak memiliki wewenang untuk mengambil tindakan militer terhadap Suriah, ”kata Senator Chris Murphy, seorang Demokrat Connecticut. "Apa yang menahan Trump dari melancarkan serangan terhadap Korea Utara tanpa mendapatkan izin kongres jika ia lolos dari serangan terhadap Suriah ini?"
Secara konstitusional, Glennon melihat hubungan yang kuat antara kemarahan Kongres atas aksi militer unilateral Trump dan kekhawatiran awal mereka bahwa Bush tidak akan berkonsultasi dengan mereka tentang Perang Teluk. "Pada dasarnya, argumennya paralel, " katanya. "Argumen dasarnya adalah bahwa jika Presiden ingin mengambil tindakan militer di luar negeri, yang menciptakan risiko signifikan bagi negara secara keseluruhan, dia harus mendapatkan persetujuan kongres kecuali itu darurat."
Dalam pandangan keseluruhan Riley, sejarah baru-baru ini mengenai keputusan militer AS menunjukkan kendali tertinggi yang diambil cabang eksekutif atas pembuatan perang. Terlepas dari upaya Kongres untuk menegaskan wewenang mereka, dia mengatakan presiden cenderung mencari otorisasi militer hanya ketika itu secara politis bijaksana.
“Sejak [Resolusi Perang Powers] 1973, ada game-game ini yang berlangsung. Semua orang di Washington tahu apa yang akan terjadi: presiden akan membuat suara tentang konsultasi dengan Kongres, dan kemudian akan melakukan apa yang dia inginkan, ”kata Riley.
