John B. Henry sedang hiking di Taman Nasional Acadia, Agustus pada 1980-an ketika dia pertama kali mendengar temannya C. Boyden Gray berbicara tentang membersihkan lingkungan dengan membiarkan orang membeli dan menjual hak untuk mencemari. Gray, pewaris tinggi kurus untuk kekayaan tembakau, kemudian bekerja sebagai pengacara di Gedung Putih Reagan, tempat gagasan lingkungan hanya sedikit lebih populer daripada Komunisme yang tak bertuhan. "Saya pikir dia sedang merokok ganja, " kenang Henry, seorang pengusaha Washington, DC. Tetapi jika sistem yang ada dalam pikiran Gray sekarang tampak seperti cara yang dapat diterima secara politis untuk memperlambat perubahan iklim — suatu pendekatan yang sedang diperdebatkan dengan panas di Kongres — Anda dapat mengatakan bahwa itu memulai pada tahap global pada saat mendaki Cadillac Mountain di Acadia.
Orang-orang sekarang menyebut sistem itu "cap-and-trade." Tetapi saat itu istilah seni adalah "perdagangan emisi, " meskipun beberapa orang menyebutnya "bangkrut secara moral" atau bahkan "lisensi untuk membunuh." Untuk aliansi aneh para Republikan pasar bebas dan pencinta lingkungan yang membangkang, itu mewakili pendekatan baru untuk membersihkan dunia — dengan bekerja dengan sifat manusia alih-alih menentangnya.
Meskipun ada perlawanan yang kuat, sekutu-sekutu ini mendapatkan sistem yang diadopsi sebagai hukum nasional pada tahun 1990, untuk mengendalikan polutan pembangkit listrik yang menyebabkan hujan asam. Dengan bantuan birokrat federal yang mau melanggar aturan utama birokrasi — dengan menyerahkan kekuasaan regulator ke pasar — perdagangan emisi akan menjadi salah satu kisah sukses paling spektakuler dalam sejarah gerakan hijau. Kongres sekarang mempertimbangkan apakah akan memperluas sistem untuk menutupi emisi karbon dioksida yang terlibat dalam perubahan iklim — suatu langkah yang akan menyentuh kehidupan hampir setiap orang Amerika. Jadi ada baiknya melihat kembali bagaimana ide radikal seperti itu pertama kali diterjemahkan ke dalam tindakan, dan apa yang membuatnya bekerja.
Masalahnya pada 1980-an adalah bahwa pembangkit listrik Amerika mengirimkan awan belerang dioksida yang luas, yang jatuh kembali ke bumi dalam bentuk hujan asam, merusak danau, hutan dan bangunan di Kanada bagian timur dan Amerika Serikat. Pertengkaran tentang cara memperbaiki masalah ini telah berlangsung selama bertahun-tahun. Sebagian besar pencinta lingkungan mendorong pendekatan "perintah-dan-kontrol", dengan pejabat federal yang memerlukan utilitas untuk memasang scrubber yang mampu menghilangkan sulfur dioksida dari knalpot pembangkit listrik. Perusahaan utilitas membalas bahwa biaya dari pendekatan seperti itu akan mengirim mereka kembali ke Zaman Kegelapan. Menjelang akhir pemerintahan Reagan, Kongres telah mengajukan dan menampar 70 tagihan hujan asam yang berbeda, dan rasa frustrasi merebak begitu dalam sehingga perdana menteri Kanada dengan bercanda bercanda tentang menyatakan perang terhadap Amerika Serikat.
Pada waktu yang hampir bersamaan, Dana Pertahanan Lingkungan (EDF) mulai mempertanyakan pendekatannya sendiri untuk membersihkan polusi, yang disimpulkan dalam moto tidak resmi: "Sue the bastards." Selama tahun-tahun awal peraturan lingkungan komando dan kontrol, EDF juga telah memperhatikan sesuatu yang mendasar tentang sifat manusia, yaitu bahwa orang benci diberi tahu apa yang harus dilakukan. Jadi beberapa ikonoklas dalam kelompok itu mulai menggoda dengan solusi pasar: memberi orang kesempatan untuk menghasilkan keuntungan dengan menjadi lebih pintar daripada orang berikutnya, mereka beralasan, dan mereka akan mencapai hal-hal yang tidak akan pernah disarankan oleh birokrat komando dan kontrol mana pun yang akan menyarankan .
Teori ini telah berkembang selama beberapa dekade, dimulai dengan ekonom Inggris awal abad ke-20 Arthur Cecil Pigou. Dia berpendapat bahwa transaksi dapat memiliki efek yang tidak muncul dalam harga suatu produk. Sebuah pabrik yang ceroboh memuntahkan bahan kimia berbahaya ke udara, misalnya, tidak perlu membayar ketika cat mengelupas rumah-rumah di bawah angin — dan begitu pula konsumen produk yang dihasilkan. Pigou mengusulkan untuk membuat pabrikan dan pelanggan membayar tagihan untuk biaya-biaya yang tidak diakui ini— "menginternalisasi eksternalitas, " dalam bahasa samar dari sains yang suram. Tetapi tidak ada yang menyukai cara Pigou melakukannya, dengan meminta regulator mengenakan pajak dan biaya. Pada tahun 1968, ketika mempelajari pengendalian polusi di Great Lakes, ekonom Universitas Toronto John Dales mencari cara untuk membayar biaya dengan intervensi pemerintah yang minimal, dengan menggunakan izin atau kelonggaran yang dapat diperdagangkan.
Premis dasar dari cap-and-trade adalah bahwa pemerintah tidak memberi tahu para pencemar cara membersihkan tindakan mereka. Alih-alih, itu hanya memberi batasan pada emisi. Setiap perusahaan memulai tahun dengan sejumlah ton diizinkan — hak yang disebut untuk mencemari. Perusahaan memutuskan bagaimana menggunakan tunjangannya; mungkin membatasi output, atau beralih ke bahan bakar yang lebih bersih, atau membeli scrubber untuk mengurangi emisi. Jika tidak menggunakan uang saku, maka mungkin menjual apa yang tidak lagi dibutuhkan. Kemudian lagi, mungkin harus membeli tunjangan tambahan di pasar terbuka. Setiap tahun, tutup ratchet turun, dan jumlah tunjangan yang menyusut menjadi lebih mahal. Seperti dalam permainan kursi musik, pencemar harus berjuang untuk mencocokkan tunjangan dengan emisi.
Mendapatkan semua ini untuk bekerja di dunia nyata membutuhkan lompatan iman. Peluang datang dengan pemilihan George HW Bush tahun 1988. Presiden EDF Fred Krupp menelepon penasihat Gedung Putih Bush yang baru - Boyden Gray - dan menyarankan bahwa cara terbaik bagi Bush untuk memperbaiki janjinya menjadi "presiden lingkungan" adalah memperbaiki masalah hujan asam, dan cara terbaik untuk melakukan itu adalah dengan menggunakan alat baru perdagangan emisi. Gray menyukai pendekatan pasar, dan bahkan sebelum pemerintahan Reagan berakhir, ia menempatkan staf EDF untuk bekerja menyusun undang-undang untuk mewujudkannya. Tujuan langsungnya adalah memecah kebuntuan karena hujan asam. Tetapi pemanasan global juga telah terdaftar sebagai berita halaman depan untuk pertama kalinya pada musim panas tahun 1988 yang terik; menurut Krupp, EDF dan Gedung Putih Bush keduanya merasa sejak awal bahwa perdagangan emisi pada akhirnya akan menjadi cara terbaik untuk mengatasi tantangan yang jauh lebih besar ini.
Itu akan menjadi aliansi yang aneh. Gray adalah multijutawan konservatif yang mengendarai Chevy yang babak belur yang dimodifikasi untuk membakar metanol. Dan Dudek, ahli strategi utama untuk EDF, adalah mantan akademis Krupp yang pernah digambarkan sebagai "orang gila, atau visioner paling kuat yang pernah melamar pekerjaan di sebuah kelompok lingkungan." Tetapi keduanya cocok — hal yang baik, mengingat hampir semua orang menentang mereka.
Banyak staf Badan Perlindungan Lingkungan (EPA) tidak mempercayai metode baru; mereka hanya memiliki sedikit keberhasilan dengan beberapa percobaan skala kecil dalam perdagangan emisi, dan mereka khawatir para pendukungnya kurang tertarik untuk membersihkan polusi daripada melakukannya dengan murah. Anggota subkomite kongres tampak skeptis ketika para saksi di persidangan mencoba menjelaskan bagaimana mungkin ada pasar untuk sesuatu yang tidak berharga seperti emisi. Para eksekutif utilitas gugup khawatir bahwa membeli tunjangan berarti menaruh kepercayaan diri mereka pada selembar kertas yang dicetak oleh pemerintah. Pada saat yang sama, mereka memperkirakan bahwa tunjangan dapat diperdagangkan pada $ 500 hingga $ 1.000 per ton, dengan biaya program mereka di suatu tempat antara $ 5 miliar dan $ 25 miliar per tahun.
Para pencinta lingkungan juga skeptis. Beberapa melihat perdagangan emisi sebagai skema bagi pencemar untuk membeli jalan keluar dari memperbaiki masalah. Joe Goffman, yang saat itu seorang pengacara EDF, mengenang para pembela lingkungan lainnya bergolak ketika EDF berpendapat bahwa perdagangan emisi hanyalah solusi yang lebih baik. Anggota lain dari kelompok yang disebut Koalisi Udara Bersih mencoba mengecam EDF atas apa yang disebut Krupp sebagai "dosa dua kali lipat setelah berbicara dengan Gedung Putih Republik dan telah mengembangkan ide sesat ini."
Kesalahpahaman tentang bagaimana perdagangan emisi dapat bekerja meluas ke Gedung Putih itu sendiri. Ketika pemerintahan Bush pertama kali mengusulkan kata-katanya untuk undang-undang tersebut, staf EDF dan EPA yang telah mengerjakan RUU itu terkejut melihat bahwa Gedung Putih tidak memasukkan topi. Alih-alih membatasi jumlah emisi, tagihan hanya membatasi tingkat emisi, dan hanya di pembangkit listrik paling kotor. Itu adalah "momen yang nyata jatuh ke lantai, " kata Nancy Kete, yang saat itu mengelola program hujan asam untuk EPA. Dia bilang dia menyadari bahwa "kami telah berbicara melewati satu sama lain selama berbulan-bulan."
EDF berpendapat bahwa pembatasan emisi adalah satu-satunya cara perdagangan dapat bekerja di dunia nyata. Bukan hanya melakukan apa yang benar bagi lingkungan; itu adalah ekonomi pasar dasar. Hanya jika tutupnya semakin kecil dan kecil itu akan mengubah uang saku menjadi komoditas berharga, dan bukan hanya kertas yang dicetak oleh pemerintah. Tidak ada batasan berarti tidak ada kesepakatan, kata EDF.
John Sununu, kepala staf Gedung Putih, sangat marah. Dia mengatakan topi "akan menutup ekonomi, " kenang Boyden Gray. Tapi debat internal "berjalan sangat, sangat cepat. Kami tidak punya waktu untuk bermain-main dengan itu." Presiden Bush tidak hanya menerima topi itu, ia juga menolak rekomendasi penasihatnya tentang pengurangan delapan juta ton dalam emisi hujan asam tahunan demi mendukung pemotongan sepuluh juta ton yang dianjurkan oleh para pencinta lingkungan. Menurut William Reilly, yang saat itu adalah administrator EPA, Bush ingin menenangkan perasaan memar Kanada. Tetapi yang lain mengatakan Gedung Putih penuh dengan penggemar olahraga, dan dalam bola basket Anda bukan pemain kecuali Anda mencetak dua digit. Sepuluh juta ton terdengar lebih baik.
Menjelang akhir perdebatan intramural mengenai kebijakan tersebut, satu perubahan kritis terjadi. Eksperimen EPA sebelumnya dengan perdagangan emisi tersendat karena mereka mengandalkan sistem perizinan dan kredit yang rumit yang sering membutuhkan intervensi peraturan. Suatu waktu di musim semi 1989, seorang pembuat kebijakan EPA karir bernama Brian McLean mengusulkan membiarkan pasar beroperasi sendiri. Singkirkan semua aparat birokrasi itu, sarannya. Cukup ukur emisi dengan ketat, dengan perangkat yang dipasang di bagian belakang setiap pembangkit listrik, dan kemudian pastikan angka emisi cocok dengan kelonggaran di akhir tahun. Itu akan sederhana dan memberikan akuntabilitas yang belum pernah terjadi sebelumnya. Tapi itu juga akan "secara radikal melemahkan regulator, " kata Joe Goffman dari EDF, "dan bagi McLean untuk datang dengan ide itu dan menjadi juara karena itu heroik." Perdagangan emisi menjadi hukum sebagai bagian dari Clean Air Act of 1990.
Anehnya, komunitas bisnis adalah yang terakhir menentang pendekatan pasar. Mitra pendakian Boyden Gray, John Henry menjadi perantara tunjangan emisi dan menghabiskan 18 bulan berjuang untuk mendapatkan eksekutif utilitas untuk melakukan pembelian pertama. Awalnya itu seperti tarian gereja, broker lain mengamati pada saat itu, "dengan anak laki-laki di satu sisi dan perempuan di sisi lain. Cepat atau lambat, seseorang akan berjalan ke tengah." Tetapi tipe utilitas terus khawatir tentang risiko. Akhirnya, Henry menelepon Gray di Gedung Putih dan bertanya-tanya apakah mungkin untuk memesan Tennessee Valley Authority (TVA), penyedia listrik yang dimiliki pemerintah federal, untuk mulai membeli tunjangan untuk mengkompensasi emisi dari pembangkit listrik tenaga batu bara. Pada Mei 1992, TVA melakukan transaksi pertama pada $ 250 per ton, dan pasar lepas landas.
Apakah topi-dan-perdagangan akan mengekang hujan asam tetap diragukan sampai 1995, ketika tutup berlaku. Secara nasional, emisi hujan asam turun tiga juta ton tahun itu, jauh di atas jadwal yang disyaratkan oleh hukum. Cap-and-trade — istilah yang pertama kali muncul di media cetak tahun itu — dengan cepat berubah "dari menjadi paria di kalangan pembuat kebijakan, " seperti yang dikatakan analisis MIT, "menjadi bintang - cara favorit semua orang untuk menangani masalah polusi. "
Hampir 20 tahun sejak penandatanganan Undang-Undang Udara Bersih tahun 1990, sistem cap-and-trade terus membiarkan para pencemar mencari cara yang paling murah untuk mengurangi emisi hujan asam. Sebagai hasilnya, undang-undang tersebut hanya membutuhkan biaya $ 3 miliar per tahun, bukan $ 25 miliar, menurut sebuah studi baru-baru ini dalam Journal of Environmental Management ; dengan memotong hujan asam menjadi dua, itu juga menghasilkan sekitar $ 122 miliar per tahun dalam manfaat dari kematian dan penyakit yang terhindarkan, danau dan hutan yang lebih sehat, dan peningkatan visibilitas di pesisir Timur. (Hubungan yang lebih baik dengan Kanada? Tak ternilai.)
Tidak ada yang tahu apakah Amerika Serikat dapat menerapkan sistem dengan berhasil untuk masalah emisi pemanasan global yang jauh lebih besar, atau berapa biayanya bagi ekonomi. Mengikuti contoh Amerika dengan hujan asam, Eropa sekarang mengandalkan cap-and-trade untuk membantu sekitar 10.000 pabrik industri besar menemukan cara paling ekonomis untuk mengurangi emisi pemanasan global mereka. Jika Kongres menyetujui sistem semacam itu di negara ini — DPR telah menyetujui undang-undang tersebut saat kami mulai menekan — ia dapat menetapkan batas emisi pada setiap pembangkit listrik berbahan bakar fosil dan setiap produsen di negara ini. Konsumen mungkin juga membayar lebih untuk memanaskan dan mendinginkan rumah mereka dan mengendarai mobil mereka — semuanya dengan tujuan mengurangi emisi pemanasan global sebesar 17 persen di bawah tingkat tahun 2005 selama sepuluh tahun ke depan.
Tetapi para advokat berpendapat bahwa cap-and-trade masih mengalahkan peraturan perintah dan kontrol. "Tidak ada orang dalam bisnis di mana pun, " kata Dan Esty, seorang profesor kebijakan lingkungan di Universitas Yale, "yang bangun di pagi hari dan berkata, 'Wah, saya ingin berlomba ke kantor untuk mengikuti beberapa peraturan.' Di sisi lain, jika Anda berkata, 'Ada potensi terbalik di sini, Anda akan menghasilkan uang, ' orang-orang bangun pagi-pagi dan bekerja keras di sekitar kemungkinan menemukan diri mereka pemenang dalam hal ini. "
Richard Conniff adalah pemenang Penghargaan Loeb 2009 untuk jurnalisme bisnis.
Presiden Dana Pertahanan Lingkungan Fred Krupp menyarankan bahwa cara terbaik bagi George HW Bush untuk memenuhi janjinya menjadi "presiden lingkungan" adalah memperbaiki masalah hujan asam. (Gambar Kevin Wolf / AP) 
Penasihat Gedung Putih George HW Bush C. Boyden Gray menyukai pendekatan pasar Krupp untuk menurunkan emisi. Dia menempatkan staf EDF untuk bekerja membuat undang-undang untuk mewujudkannya. (Diana Walker / Gambar Time Life / Getty Images) 
Setelah Presiden George HW Bush menandatangani Clean Air Act of 1990, sistem cap-and-trade memiliki kekuatan hukum. Tapi itu masih harus membuktikan dirinya di pasar. (Gambar Charles Tasnadi / AP) 
Di tahun 80-an, tantangannya adalah membatasi hujan asam dari pembangkit listrik; sekarang, ini untuk mengurangi emisi karbon. (Walter Bibkow / Perpustakaan Foto)
